Uma nota sobre a justiça fiscal em Portugal *

Este texto tem por objectivo discutir alguns aspectos da justiça fiscal em Portugal.

Começa-se por uma análise doutrinal do conceito, para depois ilustrar, com base em dados publicados pela DGCI, a situação portuguesa, ainda que de forma parcelar, dado que a informação disponível não cobre a totalidade dos aspectos relacionados com o nível de equidade fiscal.

O ideal da justiça fiscal tem suscitado uma particular atenção ao longo do tempo, assumindo um papel fundamental no debate político sobre os impostos. Como salienta Santos (2003), entre os contributos pioneiros para a teorização da justiça fiscal, essaltam obras dos grandes fundadores da Ciência Económica1, o que se explica pela circunstância de terem sido os economistas que começaram por dar profundidade científica ao estudo da actividade tributária e das suas implicações no comportamento das pessoas.

O princípio da equidade tem sido considerado como um dos requisitos prioritários a satisfazer por um sistema fiscal. Daí que, num grande número de países, mereça mesmo consagração constitucional2. Segundo este critério, a distribuição da carga fiscal entre os indivíduos deve ser equitativa e não arbitrária, devendo cada um suportar uma parcela considerada justa dos encargos em função da sua capacidade contributiva.

Segundo Sanches (1998), o princípio constitucional da igualdade dos cidadãos perante a lei e a proibição da discriminação e do privilégio tem uma particular densidade na área do direito fiscal, implicando uma distribuição dos encargos tributários que se possa considerar compatível com este princípio.

A repartição dos impostos obedece, assim, ao princípio da igualdade tributária que se concretiza na generalidade e uniformidade dos impostos. Para Ribeiro (1997), «generalidade quer dizer que todos os cidadãos estão submetidos ao pagamento de impostos, não havendo entre eles, portanto, qualquer distinção de classe, de ordem ou de casta, isto é, de índole meramente política; uniformidade quer dizer que a repartição dos impostos pelos cidadãos obedece ao mesmo critério» (p. 261).

Como também salienta Ribeiro (1997), deve-se à Revolução Francesa a conquista da igualdade tributária, uma vez que foi ela que tornou gerais os impostos, ao abolir as isenções de que os nobres e o clero desfrutavam no antigo regime; como foi ela que os pretendeu uniformes, ao prescrever, na Declaração dos Direitos de 89 e na Constituição de 95, a sua repartição pelos contribuintes consoante as respectivas faculdades.

Não podemos, no entanto, esquecer que a igualdade tributária veio exigir a construção de princípios específicos para a igualdade na área fiscal, uma vez que a tributação igual, no sentido de igualdade quantitativa no imposto cobrado a cada cidadão, conduziria a uma desigualdade de sacrifício. As normas fiscais têm, assim, de ser construídas com base em princípios que garantam uma efectiva igualdade na distribuição da carga fiscal.

Importa, ainda, evidenciar o facto de que a questão da justiça fiscal não se baseia apenas num critério económico, mas é sim um critério ligado também a questões éticas, e que por isso envolve necessariamente juízos de valor. Slemrod (2004) evidencia o facto de que esta característica do conceito de justiça fez com que ao longo dos tempos fossem surgindo várias definições de justiça3, pelo que muitas vezes torna-se difícil saber o que é ou não justo.

O dever de pagar impostos, independentemente da forma concreta e das particularidades que estes possam assumir, representa um dos vínculos mais significativos que se podem estabelecer entre o indivíduo e a sociedade, de tal modo que Santos (2003), considera a justiça fiscal uma condição sine qua non de justiça social. Conclui-se, pois, que a igualdade tributária tem um conteúdo variável de época para época4, consoante as concepções das forças sociais dominantes, pelo que a definição de justiça depende em parte do valor que a sociedade dá a uma maior igualdade na distribuição do rendimento e como as pessoas reagem aos efeitos dos impostos.

A variedade de posições doutrinais que têm surgido sobre este assunto pode ser condensada em dois princípios de tributação que passamos de seguida a analisar.

* Texto da co-autoria de António Martins, nosso conterrâneo, professor auxiliar da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra (FEUC), atual e esclarecedor, que poderá continuar a ser lido aqui